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《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》专家解读之六: 发展私营养老金 加快构建完善多层次养老保险体系

字号+ 作者:义工 来源:网络整理 2017-04-05 12:11 我要评论( )

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出,到2020年“多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善”的发展目标,并提出“完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,构建包括职业年金、企业年金,以及个人储蓄性养老

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出,到2020年“多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善”的发展目标,并提出“完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,构建包括职业年金、企业年金,以及个人储蓄性养老保险和商业保险的多层次养老保险体系”的重要任务。这对于指导我国多层次养老保险体系建设具有重要意义。为了构建多层次养老保险体系,要充分发挥市场机制的作用,发展私营养老金。

一、私营养老金对于完善养老金体系的重要意义

(一)可以增加养老金资产

1、我国人口老龄化程度不断加深,对养老保障的需求不断提升。2000年,我国65岁及以上人口在总人口中的比例为6.9%,基本进入老龄化社会。2015年该比例为10.5%,人口老龄化程度在不断加深。根据联合国的预测,未来中国65岁及以上人口将最多达到4.2亿,占总人口的比例最高将达到33.79%。不断增加的老年人口要求建立多层次的养老金体系,增加养老资产的积累。

2、我国养老金体系积累的资产不足。根据测算,2015年我国养老金体系三个支柱积累的养老资产约为5.758万亿元,仅占GDP(67.67万亿元)的8.51%。而美国同期三个支柱积累的养老金资产总量为25.4万亿美元,占GDP(17.4万亿美元)的152%。中国养老金资产积累占GDP的比例远远低于美国(参见表1)。养老金积累资产的不足难以适应人口老龄化对养老保障的要求,迫切需要发展私营养老金,以增加养老金资产。

表1 2015年中国与美国养老金体系资产比较

名称

第一支柱

第二支柱

第三支柱

合计

占GDP比重

美国

规模(万亿美元)

2.8

15.18

7.32

25.4

占总资产比重

11.0%

59.1%

29.9%

100%

152%

中国

规模(万亿元)

3.99

0.9526

0.8154

5.758

占总资产比重

69.3%

16.5%

14.2%

100%

8.51%

注:中国第三支柱的资产为估算值。估算的依据为:2006年我国商业养老保险积累的基金约为2000亿元。根据保监会《2015中国保险市场年报》提供的数据,在此期间,2001-2014年我国年金保险保费收入年均增长16.9%。以与保费收入增速相同的数据估算第三支柱积累的资产,2015年约为8153.81亿元。

(二)可以改善养老金体系存在的结构失衡

1、三个支柱积累的资产结构失衡。2015年,在养老金总资产中,第一支柱为3.99万亿元,占69.3%,第二支柱为9526亿元,占16.5%,第三支柱为8154亿元,占比14.2%(参见表1)。可见,第一支柱独大,而第二、三支柱发展程度低,三个支柱之间发展不均衡。

2、养老金收入的结构失衡。在我国退休人员养老金收入的构成中,第一支柱占比特别高,而二、三支柱占比很低。2015年,退休人员的平均养老金收入为2278.6元/月。其中,第一支柱提供的养老金收入为2200元/月,占比高达96.55%。而第二支柱提供的收入分别为13.6元/月和65元/月,仅占0.60%和2.85%。相应的,2015年退休人员养老金的总替代率为44.08%,其中第一支柱养老金的替代率为42.56%,而第二、三支柱的替代率分别仅为0.26%和1.26%(参见表2)。

表2 2015年我国养老金收入及其替代率结构

名称

第一支柱

第二支柱

第三支柱

合计

平均养老金收入(元/月)

2200

13.6

65

2278.6

占养老金总收入比重

96.55%

0.60%

2.85%

100%

替代率

42.56%

0.26%

1.26%

44.08%

注:2015年全国企业退休人员基本养老金月人均约为2200多元;企业年金领取金额为149.26亿元,参保离退休人员9142万人,企业年金月人均约为13.6元(149.26÷0.9142÷12);寿险业务给付3565.17亿元,若按商业养老保险占寿险支出的20%计算,则商业养老保险月人均约为65元(3565.17×20%÷0.9142÷12)。

替代率为养老金收入/社会平均工资。2015年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为62029元,月工资为5169元,据此计算各支柱的替代率分别为42.56%、0.26%和1.26%。

资料来源:《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》、《全国企业年金基金业务数据摘要》、《2015年保险统计数据报告》。

在三支柱养老金体系结构严重失衡的情况下,退休人员的收入结构单一,国家负担较为沉重。因此,发展私营养老金,使其成为国民退休收入结构的重要组成部分,有助于纠正我国养老金体系的结构性失衡。

(三)可以缓解基本养老保险的可持续压力

城镇职工基本养老保险作为第一支柱,几乎承担了全部养老保障责任,却面临较为严重的可持续发展压力。

1、制度赡养率逐渐提升。随着人口老龄化程度的加剧,我国城镇职工基本养老保险的制度赡养率(领取养老金的人数与缴纳养老保险费的人数之比)逐渐提高,2015年提升至34.84%,[1]这意味着养老负担不断增加。

制度赡养率的区域差异很大,一些地方的制度赡养率非常高,如2014年重庆、四川、甘肃、辽宁均超过了50%,而黑龙江省、吉林省与新疆兵团更是超过了60%。在养老保险还没有实现全国统筹的情况下,制度赡养率的区域差异意味着一些地区的养老金支出负担已经不堪重负。

2、参保人员缴费比例下降。由于经济下行、部分参保人员缺乏缴费能力以及基本养老保险制度的激励性不够,近年来企业部门缴费人数占参保职工人数的比例不断下降,从2006年的89.98%下降至2015年的80.3%,有的省市(如海南、广东和北京)甚至不到70%。参保人员缴费比例下降进一步恶化了基本养老保险的财务可持续性。

3、对财政补贴的依赖性较大。2014年城镇职工基本养老保险基金总收入中,财政补贴3548亿元,占14.02%。2010年以来,财政补贴占基金总收入的比例一直维持在13-14%左右。各级财政补贴基本养老保险基金的数额不断增加,从2010年的1954亿元提高到2015年的4716亿元,2010-2015年累计补贴18157亿元。考虑到消化制度的转轨成本,财政投入有一定的合理性。但制度依靠大量财政投入维持正常运行,这意味着其自我维持平衡的能力不足,可持续性不强。

4、基金的当期结余减少。2010-2014年,城镇职工基本养老保险基金收入的增长速度为88.60%,支出的增长速度为106.11%,从而造成基金当期结余减少。2014年城镇职工基本养老保险基金的当期结余下降4.52%。除了西藏和甘肃,其他所有省份的当期结余都有所下降。

综上所述,由于制度赡养率逐渐提升、参保人员缴费比例不断下降、对财政补贴的依赖性较大以及基金的当期结余减少,我国基本养老保险正面临较大的可持续发展压力。因此,要加快发展私营养老金,减轻基本养老保险的可持续发展压力。

二、私营养老金的优势及其发展空间

(一)私营养老金的独特优势

和第一支柱相比,私营养老金的优势体现在以下几个方面:首先,有利于发挥市场机制在养老金体系中的作用。私营养老金强调养老保障中的个人责任,可减轻政府的养老负担,且不存在财政压力与可持续发展问题。其次,参与机制具有开放性和普遍性。投保人可以自由决策,不依赖于企业,有利于扩大其覆盖面,更有效地保护老年群体。再次,可以充分体现激励性。私营养老金可以根据精算平衡原则定价和确定保险给付标准,具有多缴多得的经济激励机制。最后,运行机制灵活有效。私营养老金能提供多样化的养老年金保险产品和服务,更好地适应目标人群多样化的养老需求。

(二)私营养老金的发展空间大

2014年,我国储蓄率(总储蓄占GDP的比例)为48.67%,远高于世界24%的平均水平,也高于世界各个地区以及不同收入水平经济体的平均值(参见表3)。2013年,我国居民家庭储蓄占家庭可支配收入的比例为38.46%,也远高于世界其他主要经济体的水平。[2]2015年我国城乡居民储蓄余额增加至52.65万亿元,增长8.5%,新增4万多亿元;城乡居民人均储蓄增加至3.83万元。

中国总储蓄率以及居民部门储蓄率偏高的重要原因在于,社会保障体系(包括养老保障)不健全,预防性储蓄占较大的比重。发展私营养老金可以引导大量的居民储蓄至保险市场与资本市场,有助于调整和优化金融结构。

表3 中国与其他国家总储蓄占GDP比例比较(%)

2000年

2014年

中国

36

49

世界平均

25

24

东亚和太平洋

31

35

欧洲和中亚

24

22

拉丁美洲和加勒比地区

17

18

中东及北非

29

29

北美

21

18

南亚

25

32

撒哈拉以南非洲

20

16

低收入国家

17

中低收入国家

25

29

上中等收入国家

28

32

高收入国家

23

21

三、我国私营养老金发展滞后的原因

近年来我国私营养老金发展速度较快,但发展水平较为滞后。以商业养老保险为例,2014年,我国商业养老保险的密度(人均保费)为206.3元/人。相比之下,2014年美国个人退休金账户(IRA)的保险密度为1258.7美元/人,约为中国的40.68倍。同时,截至2015年底,我国商业养老保险积累的资产约为8154亿元,占GDP的 1.2%。同期,美国IRA积累的资产为7.32万亿美元,占GDP的 42.1%。2014年,我国年金保险有效保单6 943.3万件,占当年15-64岁人口的比例为6.91%,低于很多国家的水平。

中国私营养老金发展滞后,原因包括以下几个方面:

1、基本养老保险缴费负担沉重。我国城镇职工基本养老保险沉重的缴费负担挤压了商业养老保险的发展空间,并造成我国养老金体系的结构失衡。

2、税收优惠政策缺失。目前我国对个人购买商业养老保险的支出、养老保险在积累期的投资收益以及养老金的领取三个环节都没有出台税收优惠政策,这不利于激发居民对于商业养老保险的需求。

3、私营养老金的有效供给不足。我国个人养老年金产品单一,难以满足多样化的市场需求。同时,由于市场退出机制不健全以及监管部门的“保护性干预”,一些保险公司缺乏硬性的市场约束,对行业声誉构成损害,在一定程度上抑制了商业养老保险的有效需求。另外,保险业的资产管理能力尚存在不足,对于商业养老保险帐户积累资金保值增值的效率有待提升。

四、促进我国私营养老金发展的建议

“十三五”时期,要按照《规划》提出的“构建多层次养老保险体系”的要求,通过明确发展定位、实施税收优惠政策以及提升供给效率,构建私营养老金发展的政策框架。

(一)明确私营养老金的发展定位

要充分发挥市场机制在养老金体系中的作用,真正将私营养老金作为我国多层次养老金体系的重要组成部分,以矫正养老金体系存在的结构性失衡。在养老金体系改革和政策调整中,要充分考虑私营养老金与基本养老保险之间的互动关系。要有效降低基本养老保险的缴费比例,减轻企业和居民的缴费负担,为私营养老金的发展提供空间。

(二)通过税收优惠政策提升私营养老金需求

要建立双重税收优惠模式,提高私营养老金的需求。比如,对于商业养老保险,一方面,实行EET(Exemption, Exemption, Taxation)的税收优惠模式,即缴费和投资环节不缴税,领取环节缴税,发挥税收递延的激励作用。EET模式的不足在于,由于我国工资、薪金所得的纳税人规模较小(目前约为2800万人),实际享受税收优惠的人群很有限。另外,EET模式对参加纳税的中等收入人群的实质意义较小,很难吸引其购买商业养老保险。另一方面,考虑到EET模式的上述不足以及我国非正规部门就业人数较多的现实,可以同时实施TEE(Taxation, Exemption, Exemption)的税收优惠模式,即税后缴费,投资和领取环节均不缴税。这将有助于增加养老金账户持有人的选择,扩大其覆盖面,提高税收优惠政策的惠及范围,提升商业养老保险的需求。

(三)提高私营养老金的供给效率

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